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推动配电事务变革 亟需饯别不对称操控

2019-11-06 16:10:14 汹涌新闻

新一轮电力体制变革已全面进入深水区攻坚期。作为其间最大亮点的增量配网变革,自全面发起试点三年以来,鼓舞社会资本出资配电事务,有用进步配电网运营功率。但困难与阻力仍存:国家发改委国家动力局上一年10月监察调研后发现,试点项目开展全体缓慢,一些当地政府和电网企业在变革关键问题、关键环节上知道不到位,与中心变革精力存在误差,配售电事务向社会资本铺开的要求未得到有用履行;一些试点项目在供电区域区别、接入体系等环节遭到电网企业阻遏,迟迟难以落地。

10月底,又有部分项目因为前期负荷猜测脱离实际、未与当地电网规划有用联接、受电主体项目没有落地等原因被吊销试点资历。

本文作者以为,增量配电事务变革之所以间隔各方希望还有不小间隔,未坚决饯别不对称操控是重要原因之一。不对称操控旨在“抑强扶弱”,对居于商场分配位置的“强者”进行约束,对新进入商场的“弱者”予以扶持,曾在我国电信业变革、从独占到竞赛的过渡进程中发挥重要效果。

作者以为,其时的增量配电事务变革,作为商场主体一方的电网公司独家占有着电力体系中心资源,须以更大的力度饯别不对称操控。“在电网企业显着处于肯定优势的状况下,假如不像电信职业相同施行不对称操控,不约束电网企业、不对新进入的微小的运营者进行扶持,则电网企业能够比较轻松地操控绝大部分试点项目,留给社会资本的参与时机将极为有限;即便新进入的运营者成为试点项意图业主,也极有或许因各种正常或非正常的竞赛而失利,铺开配电事务的意图将无法完结。这一现象,现已在一些区域、一些项目上暴露无疑。”

发起三年来,增量配电事务变革在各方的尽力下获得了许多效果,但就实践效果来看,间隔各方的希望还有不小的间隔。构成这种状况的原因是多方面的,但剖析起来,未能充沛学习电信等天然独占职业商场化变革的老练做法、坚决地饯别不对称操控是其间最重要的原因之一。本文拟从不对称操控的视点对增量配电事务变革进行剖析,期望给各方以启示,并经过更合理、更大力度的不对称操控推动变革。

一、不对称操控的概念和含义

不对称操控,又称不对称规制,指对具有不同商场位置的商场主体采纳不同的方针办法,依照“抑强扶弱”的准则,对居于商场分配位置的“强者”进行约束,对新进入商场的“弱者”予以扶持,使新进入的弱者能在商场上生计下去,并逐步开展、强大,到达强者、弱者公正竞赛的意图。

作为一种办法,不对称操控被广泛应用于天然独占职业的商场化变革中,在从独占到竞赛的过渡进程中发挥了重要效果。

以我国电信职业的变革为例。1994年联通公司树立之初,与其时占有商场肯定分配位置的我国电信力气悬殊,假如我国电信略微一发力,别说是竞赛,联通公司连生计都很困难。所以,电信主管部分斗胆学习国外电信职业商场化变革的阅历,采纳了扶持联通公司等“弱者”的不对称操控办法。一方面,施行结构性不对称操控,经过几回拆分重组,构成了三大电信运营商,在很大程度上均衡了商场主体的实力;另一方面,施行行为性不对称操控,包含价格操控,如规则联通公司的资费比移动公司低10%;准入操控,制止移动公司运营固网宽带事务(直到2013年才向其颁布固网车牌);携号转网约束,规则只能由移动公司向联通公司单向携号转网,不能由联通公司向移动公司携号转网;结算操控,2013年工信部出台《关于调整共用电信网网间结算规范的告诉》,联通公司的移动用户呼叫移动公司的移动用户时,前者向后者结算费4分钱/分钟;但移动公司的移动用户呼叫联通公司、电信公司的用户时,则需求付出较高的结算费6分钱/分钟,仅此一项移动公司就要向联通公司、电信公司付出几十亿元。多项不对称操控方针彼此叠加,扶持微小电信企业,优化了电信商场格式,也推动了电信资费下降,几大电信企业的世界竞赛力增强,微信等新业态、新形式蓬勃开展,电信变革的效果十分显着,人民群众有很强的获得感。

试想,假如联通公司树立之初,变革主管部分不是斗胆采纳不对称操控,而是任由我国电信与联通公司“公正竞赛”,那么,联通公司能够存活下来吗?电信变革能够获得今日的效果吗?

显着,电信变革的成功,与不对称操控密不可分。值得留意的是,天然独占职业在商场化变革的进程中,都不谋而合地采纳了不对称操控。包含各国的电力体制变革,在由独占走向竞赛的进程中,也都是采纳了企业重组、事务分拆、事务约束、区域约束、价格约束等多种不对称操控办法,对本来占有商场分配位置的商场主体进行约束,对新进入的商场主体进行扶持。实践标明,在天然独占职业施行商场化变革、由独占走向竞赛的进程中,不对称操控是必不可少的。

二、不对称操控对增量配电事务变革的必要性

商场化,一直是我国电力体制变革的方向。跟着变革的推动,电力职业正阅历着由发-输-配-售一体化的独占运营,到多主体、多环节商场竞赛的逐步过渡。经过2002年的厂网分隔,完结了发电商场主体的多元化,在必定程度上构成发电端的竞赛;2015年发起的新一轮电力体制变革,不只清晰了“铺开两端、管住中心”的变革思路,将发电、售电等竞赛性事务推向商场,并且,电改9号文还进一步提出“鼓舞社会资本出资配电事务”,将传统知道上的天然独占环节——配电事务——也推动商场。国家开展变革委、动力局不断出台促进增量配电事务变革的方针、办法,分四批批复404个试点项目,招引了大批契合条件的出资主体竞相出资。

与此一起,电网企业也在持续从事输配电事务,与新进入配电事务的主体构成竞赛联系,但两者的实力相差悬殊。电网企业的优势,不只仅体现在人才技能、资金实力、品牌认可等各方面,并且还独家占有足以决议增量配电网存亡的输配电网络、信息、调度等电力体系的中心资源,是电力体系当之无愧的 “老迈”;更重要的是,电网企业尽管在方法上完结了政企分隔,但作为国有企业特别是中心企业,仍旧承当着许多的政府职能和社会职责,成为政府部分和社会各界的重要依托,在多项事务包含电改方针拟定方面都具有重要的话语权乃至决议权。

在电网企业显着处于肯定优势的状况下,假如不像电信职业相同施行不对称操控,不约束电网企业、不对新进入的微小的运营者进行扶持,则电网企业能够比较轻松地操控绝大部分试点项目,留给社会资本的参与时机将极为有限;即便新进入的运营者成为试点项意图业主,也极有或许因各种正常或非正常的竞赛而失利,铺开配电事务的意图将无法完结。这一现象,现已在一些区域、一些项目上暴露无疑。

三、不对称操控在增量配电事务变革中的缺少及改善主张

应该看到,主管部分在推动增量配电事务变革方面做出了许多尽力,不断出台新方针,持续采纳约谈、通报、督导等办法;电网企业统筹兼顾、不断进步政治站位,对配电事务变革逐步体现出积极情绪,在很大程度上推动了变革。

在不对称操控方面,主管部分也采纳了必定程度的办法。如规则电网企业参与第一批试点项意图数量不得超越50%、不主张电网企业控股、电网企业承当兜底职责等。但就全体而言,变革方针并未体现抑强扶弱的不对称操控准则:对电网企业的约束十分有限,在某些方面乃至是赋予电网企业裁判权;对配电事务的新进入者并未放宽操控或给予特别的扶持方针。这显着无法改动强弱清楚、力气悬殊的竞赛局势,冲击了社会资本参与配电事务变革的积极性,影响了变革效果。为确保增量配电事务变革的成功,有必要以更清晰的情绪、更大的力度饯别不对称操控。

针对变革中呈现的问题,能够别离采纳相应的不对称操控办法。具体体现及改善主张如下:

1、在试点项目确认方面

在试点项目申报进程中,存在过火依托电网企业的现象,有不少当地都着重要征得电网企业赞同。该做法的长处是下降试点项目落地的难度,但在实践中,部分区域却呈现了开展前景好的优质项目因电网企业不赞同而无法列入试点的现象;一些有争议的项目,如对所以否应作为增量事务方面知道不一致的项目,也往往无法归入试点。上述原因导致部分试点项目质量不高,关于社会资本缺少招引力。

针对试点确认问题,能够考虑的不对称操控办法包含:(1)清晰试点项意图申报规范、简化申报程序,凡契合规范的申报项目均可作为试点,无须征得电网企业赞同;(2)铺开非电网企业存量配电项目及转供电项目请求试点的约束,只需产权所有人请求,就能够作为试点参与增量配电事务变革,不需求批阅。

2、在配电网规划、公网接入方面

电网企业把握输配电网自愿、信息的优势在配电网规划、公网接入方面体现得十分杰出,新进入的参与者乃至当地政府往往无法获取必要信息,面对信息封闭的压力。尽管有关方针要求电网企业供给信息,但在一些当地并未得到很好的履行。别的,部分区域还存在着由电网企业对规划、接入计划进行评定或要求征得电网企业赞同的做法。电网企业一起担任运动员和裁判员,使竞赛的公正性大打折扣。

针对规划、公网接入问题,可供考虑的不对称操控办法包含:(1)强制电网企业供给必要的信息,清晰因为电网企业拒不供给信息或供给信息不精确导致配电网规划不精确或构成丢失的,电网企业承当补偿职责;(2)规划、接入计划均由具有资质的第三方进行点评,电网企业担任履行,接入发生的合理费用由电网企业列入输配电价进行引导;(3)结合“放管服”变革,公网接入施行许诺制,在增量配电网做出安全许诺的状况下,政府部分即予以接入答应,电网企业不得回绝其接入要求。

3、在业主确认方面

在电网企业能否成为试点项目业主的问题上,方针体现出摇晃,较早的文件清晰“鼓舞电网企业参与”,2017年发过第一批试点“电网企业参与的项目不超越50%”的会议纪要,2019年新出的文件则“不主张”电网企业控股。但很显着,这些规则是对立的,也很简单发生歧义。比方“不主张”控股,那么究竟是答应控股,仍是不答应控股呢?这种对立和歧义,在实际中构成许多困惑。

在业主确认问题上,能够采纳的不对称操控办法包含:(1)清晰电网企业不得控股(含相对控股和肯定控股)试点项目,关于现已控股的试点项目,期限整改到位;(2)对电网企业参与试点项意图数量、参股份额等施行上限操控,比方能够将电网企业参与的项目数量、参股份额限定在30%乃至20%以下。

4、在区域区别与存量财物处置方面

关于区域区别和电网存量财物的处置,现已有《增量配电事务配电区域区别施行办法》,但问题仍然不少:有的当地要求增量配电项目业主有必要与电网企业洽谈确认配电区域,并签定区域区别协议,不然不予出具配电区域区别定见;部分区域的电网企业清晰提出来,关于区域内的存量配电设备履行不入股、不出售、不租借的“三不方针”,致使存量电力设备无法归入配电区域规模。上述做法的结果,往往是项目业主不得不接受电网企业提出的条件,或缩小面积,或出让股权,有的则兼而有之。

针对区域区别和财物处置问题,能够采纳的不对称操控办法包含:(1)强化政府关于区域区别的职权,树立“配电区域不小于上位规划规模”的区别准则,并结合“放管服”变革,由增量配电网做出保底供电的许诺即可,无须与电网企业签定区域区别协议;(2)关于区域内电网企业的存量财物,准则上经过无偿划拨或产权置换的方法,交由当地政府运营管理,当地政府能够经过多种方法参与配电事务变革。

5、在价格及结算方面

价格及结算是困扰增量配电项目业主的最大难题之一。现在的输配电价并未区别输电、配电价格,电价结构不尽合理,配电价格遍及偏低,导致增量配电项目运营者的价差空间狭小,有不少试点项目都面对亏本的危险。在结算方面,现有方针实际上是将增量配电网当成了电网企业的大用户,需依照大用户的身份交纳根本电费,但这与增量配电网的“公共电网”身份显着不符。有的当地,比方广东省开展变革委发文要求增量配电网与电网企业“在自愿相等的基础上”,经过“洽谈”确认价格等问题。但问题是,增量配电网与电网企业,一个是新进入商场的弱者,一个是占有肯定优势位置的强者,在两边存在竞赛联系的前提下,显着是无法完结“相等”的。

价格操控是不对称操控的中心内容之一,能够考虑的办法包含:(1)纠正将配电网当成大用户的错误做法,参照网间结算的准则,从头调整配电价格及结算方针;(2)对增量配电网施行阶段性价格扶持,在必定期限比方5年内,免收根本电费;(3)配电价格应不低于电网企业具有的同类配电网的平均价格。

6、在电源接入方面

现在,增量配电网的电源接入方针尚不明亮,特别是能否直接接入价格低、功能安稳的惯例电源存疑,有的当地则连分布式电源、合规的自备电源也不答应接入,只能向电网企业购电或经过电网企业的输电网购电。导致增量配电网在获取电源方面受制于电网企业,且价格没有优势。

能够考虑的不对称操控办法包含:(1)铺开电源接入约束,清晰增量配电网能够直接接入包含惯例电源在内的各类电源;(2)关于自愿接入增量配电网的自备电源予以方针扶持,能够减免部分政府性基金。

7、在职责承当方面

从职责承当方面看,增量配电网依照《有序铺开配电网事务管理办法》的规则承当了一般电网企业的职责,但并未享遭到“放宽操控”的特别照顾。

为培养新的商场主体,有必要为增量配电网“减负”。能够考虑阶段性或挑选性减轻增量配电网的职责,如阶段性减免部分政府性基金、附加等,使其能够轻装上阵、加速开展。

8、其他方面

除上述行为性不对称操控外,还能够考虑结构性不对称操控,如输配分隔、调度独立等办法,进一步优化公正竞赛的商场环境。

四、饯别不对称操控需求留意的问题

值得留意的是,不单单是增量配电事务变革,在整个电力体制变革中——包含现货商场建造、买卖组织组成、售电商场铺开等环节——都存在不对称操控或缺失或缺少的问题。因而,有必要以更清晰的情绪、更大的力度饯别不对称操控。在饯别不对称操控的进程中,需求留意以下问题:

1、强化政府对电改的主导效果,削减对电网企业的依靠

电网企业尽管是国企、有政治觉悟,但毕竟是有本身利益的企业,有使用优势围堵竞赛者、保护本身独占利益的天性反响,因而,政府部分应该勇于担任,强化政府主导效果,经过不对称操控等办法抑强扶弱,推动变革的进行,不该过火依靠电网企业变革的自觉性。

2、区别轻重缓急,留意长时间方针与短期方针的结合

前面提出的不对称操控办法,能够部分选用,也能够多种办法组合选用。在饯别进程中需求处理好长时间方针与短期方针的联系,如输配分隔、调度独立等结构性不对称操控办法,履行难度大,能够作为长时间方针;而业主确认、价格操控、区域区别等行为性不对称操控办法,则能够作为短期方针,赶快推出,不然将直接影响试点项意图胜败。

3、正确处理不对称操控与公正竞赛检查的联系

公正竞赛检查,是我国政府为推动一致商场的构成、促进公正竞赛而推出的准则,主要依据包含《国务院关于在商场体系建造中树立公正竞赛检查准则的定见》(国发〔2016〕34号)等文件。有人忧虑,不对称操控的“抑强扶弱”归于不公正对待商场主体,违反了公正竞赛的有关规则。但通说以为,“平等状况平等对待”仅仅是方法公正,“不同状况不同对待”才是本质公正。在破除天然独占环节的特别时期,显着需求经过不对称操控完结本质公正,而一味的方法公正则显着会摧残微小的竞赛者,恰恰是不利于竞赛、也是不公正的。因而,特定时期特定范畴的不对称操控归于公正竞赛检查的破例景象,不受公正检查准则的约束。

4、多措并重,保证方针办法的有用履行

关于不对称操控办法,应经过多种方法保证履行。包含电改主导部分本身的履行、监督,与反独占组织的和谐、联合,加强党纪政纪的监督、处置,发起媒体和全社会的力气进行舆论监督等等,保证不对称操控的有用履行。

别的需求留意的是,不对称操控是阶段性的过渡办法,在不对称操控的原因消除后,应及时改变或吊销不对称操控。




职责编辑: 张秀秀

标签: 不对称操控 电力体制变革 增量配网变革